Page 156 - 第六屆原住民族傳統習慣規範與國家法制研討會論文集

壹、前言

台灣地區的「原住民保留地」淵源已久，甚至遠自清代即有番地之設置，日
據時代亦設置有準要存置林野地。光復以後，政府為保障原住民之生計，推行原
住民行政，亦保留了 24 萬多公頃作為原住民保留地。後因原住民人口增加，原

來分配給原住民使用的耕地（農地及林地），已經不夠維持基本的生活，原住民
有增加土地面積的需求，以發展原住民族經濟，所以陸續辦理增編原住民保留地，
增編的土地面積有一萬七千公頃左右。但在保留地形成的過程中，非原住民常因
不同的原因，在不同的時期陸續進入保留地開墾，因此，保留地的使用常有爭議

產生。本文透過歷史文獻回顧、法令檢討及個案訪查，對原住民保留地使用爭議
問題進行回顧及探討，並提出對原住民保留地使用發展的看法。

貳、原住民保留地的沿革及現況

台灣地區「原住民保留地」淵源已久，清朝時期為防移民與原住民衝突，清
政府早期限制移民入墾，以立碑、立界方式來規範漢人生活區域，嚴禁漢人超越
其區域(詹素娟，1986：26)，主要係採探隔離主義。雖然法令上，漢人只能在番

界外無人的土地內開墾耕種，而不准侵犯部落的土地，然而漢人侵墾原住民土地
的情形仍未斷絕(詹素娟，1986：206-207)。
而目前保留地的制定肇始於日日治時代，其劃設目的，一方面限制漢人進入
保留地，以免侵擾原住民生活；另一方面則阻絕原住民的擴散流動，以方便管理。

從 1910 年起的「五年討伐計劃」，日人對山區林產資源日益重視，除了使警察管
控範圍深入各山區，並積極調查山林資源。特設林政負責機構，並配合爭伐補給
之戰略需要而迭次更張，事權分歧。這些分歧之管理體系甚至遺留到今日，種下
日後有關原住民土地問題及紛爭不斷的遠因。台灣山區資源就在這種「山林國有

化」的政策下，納入日方「官有林野」的範圍內(詹金維，2006)。日本政府為能
確切掌握原住民土地的領域，於 1925 年建立「十五年繼續事 業」的土地調查，
在調查之前，當時原住民族的活動區域約有一百六十六萬公頃。調查完畢之後，
於 1928 年制定森林事業規程，依土地性質的不同將土地區 分為三類：「要存置

林野(約 109 萬 4 千公頃)」、「準要存置林野(約 20 萬公頃)」，以及「不要存置林
野(約 7 萬 7 千公頃)」。其中「準要存置林野」又稱「番人所要地」或「高砂族
保留地」，即是作為原住民族生活、活動的場域，亦即今日原 住民保留地的前身
(李慈敏，1991)。林瓊華(1997： 177-178)提到保留地規劃是在五萬分之一比例

的地形圖上作業，並未與原住民進行溝通或協調，而是官方片面決定，也未考慮
原住民輪耕特性，許多休耕土地被劃在區外，因此保留地實施之後，出現原住民
越界開墾之現象。根據森林計畫事業所採行的區分調查，平均每一原住民所須保
留耕作地為 1.8 公頃，然而未實地調查，區內難免有些不能農耕土地，導致實

際耕作面積僅 1 公頃，突顯保留地規劃不能切合實際需要的問題。保留地制度

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