Page 139 - 第六屆原住民族傳統習慣規範與國家法制研討會論文集

二、著重於環評程序的侷限性

系爭開發案究竟能否通過，幾乎完全繫於環境影響評估的結論。這固然是基
於環境影響評估法第 14 條第 1 項規定：「目的事業主管機關於環境影響說明書未
經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效」，
使環境影響評估結論實質上成為「開發許可」；不過，環境影響評估程序的程序

能量，是否能夠充分承載包括原住民文化、生活、土地利用權益等多元面向的價
值？並不是全然沒有疑問 。
環境影響評估法第 4 條第 2 款前段規定，針對「環境影響評估」設有「指開
發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生

態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評
定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查」的定義。雖然「環境影響評估」的
定義範圍看起來包羅廣泛，不單只是生活、自然環境面向，連社會環境，乃至於
開發行為對於經濟、文化的衝擊等，都是環評程序可以著墨的重點。然而，再怎

麼說環評程序的評估標的，都是「開發行為」本身；而在具體「開發行為」開始
之前，行政機關就已經開始著手一連串抽象的都市計畫或區域計畫相關擬定、變
更工作。以系爭 BOT 案為例，開發行為所在地的向山一帶，是「電力事業用地」；
為了興建觀光旅館，日月潭國家風景區管理處在 2004 年時便成功地變更了都市

計畫。其後，該管理處再依《促進民間參與公共建設法》相關規定招商，並在
2009 年與仲成飯店公司完成 BOT 契約的簽約。
整體來說，系爭 BOT 案在進入環評程序之前，至少還經歷了都市計畫變更
的審議程序及 BOT 的甄審程序。在都市計畫變更的階段，決定是否變更都市計

畫及其相應的土地使用方式的變更等，對於在地邵族居民的生活模式勢必會造成
一些衝擊，對渠等要屬權利的重大影響。司法院釋字第 156 號解釋即肯定都市計
畫變更對於相關區域內人民權益的影響性，而在解釋理由書中提到：「…….主管
機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權

利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致使特定人或可得確定
之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，依照訴願法第 1 條 、 第 2 條第 1 項及
行政訴訟法第 1 條之規定，自應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟。始符憲法
保障人民訴願權或行政訴訟權之本旨。此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之

擬定、發布及擬定計畫機關依規定五年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫
法第 26 條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不
同 。 ……」。有論者研究指出：市地重劃除了逐步侵奪了邵族原住民原有的土地 以
外，也衝擊了原住民的聚落及其傳統祭典儀式：傳統上邵族人的家屋乃是背山、

面向日月潭興建，每家的門口前方也都留有一塊空地，是傳統祭儀中重要的空間，
稱為「門口埕」。然而，市地重劃以後，土地空間安排完全被打散，依照商業區、
住宅區、兒童遊戲區等地目進行利用安排，邵族人的家屋，也被迫轉成面對街道、
背對背的形式。在這樣的改變下，原本祭祀活動的嚴肅空間，就必須在其他漢人

鄰居或觀光客皆可隨時走動的馬路上，破壞了祭祀空間的神聖與禁制性 。徵諸

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