Page 114 - 第二屆原住民族傳統習慣規範與國家法制研討會論文集

在行政命令的規範彈性與行政機關的裁量空間下，原住民保留地開發管理辦法第 3

條即規定：「本辦法所稱原住民保留地，指為保障原住民生計，推行原住民行政所保留
之原有山地保留地及經依規定劃編，增編供原住民使用之保留地。」，隱約可見的是一
種照顧（如保障原住民生計）與教化（如推行原住民行政）的意識型態，至於具體的土
地權利分配機制，則可稱之為「國家集體收編後再逐一個案審核釋出的行政科層恩給模
式」，主客及主從位置相當明顯。原住民保留地開發管理辦法第 5 條第 1 項即規定：「原

住民保留地之總登記，由直轄市、縣（市）主管機關囑託當地登記機關為之；其所有權
人為中華民國，管理機關為中央主管機關，並於土地登記簿標示部其他登記事項欄註明
原住民保留地。」，亦即先由「中華民國」囊括所有原住民保留地之所有權後，再由行

政機關逐一規範、審核後，將耕作權、地上權等登記予有居住或耕作事實的原住民，至
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於所有權登記，則又必須符合另一系列內含行政裁量的法定要件及科層程序 。

截至民國九十七年底止，依行政院原住民族委員會統計（詳參附件一）：原住民保
留地所有權已登記予原住民者，面積計有 88839.293 公頃（34%），已設定地上權予原住

民者，建地面積計有 133.919 公頃（0.05%）、林地面積計有公頃（10.3%），已設定耕作
權予原住民者，面積計有 9275.831 公頃（3.6%），原住民取得承租權者，面積計有
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14152.251 公頃（5.4%）、無償使用權者，面積計有 625.016 公頃（0.2%） 。亦即，原住
民已取得原住民保留地之所有權者未及三成五，總計其他已取得之權利如地上權、耕作
權等，亦僅約五成。雖原住民保留地開發管理辦法第 7 條規定：「中央主管機關應會同
有關機關輔導原住民設定原住民保留地之耕作權、地上權及取得承租權、所有權。」，
然而在國家集中控管並同時須回應財團開發需求及其他行政目的的局面下，此等「輔導」
其成效自然有限。原住民保留地政策中儲存在著行政科層恩給模式之特質外，也呈現出

國家集體收編後再逐一個案審核釋出的「土地所有權個人化模式」，及近代西方發展並
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由台灣繼受的「一物一權主義」，顯然與原住民族部落生活中的集體文化格格不入 。承
載集體生活與文化整體性的部落土地，被國家行政系統下所創設各種名目諸如地上權、

耕作權、承租權、所有權等的權利切割，加上行政科層運作下潛藏的分配不均，反而都
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成為部落生活中無形的分化因子 。

攸關人民權利、義務之重要事項，誠不宜以行政命令規範，學理論述可參考吳庚，2007，《行政法之理論
與實用》，台北：三民書局，P.84 以下。司法實務上已產生意見分歧，如台灣花蓮地方法院 88 年重訴字
第 18 號判決認為有違反法律保留原則之疑慮，至於台灣花蓮地方法院 87 年重訴字第 315 號判決則認為
合乎法律保留原則。
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尌此可參考原住民保留地開發管理辦法第 17 條第 1 項：「依本辦法取得之耕作權或地上權登記後繼續自
行經營或自用滿五年，經查明屬實者，由中央主管機關會同耕作權人或地上權人，向當地登記機關申請
辦理所有權移轉登記。」。
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相關統計數據請參考行政院原住民委員會（http://www.apc.gov.tw/main/）網站，「97 年度統計報表」中
之第 3 項--「98 年會計室要的權利分配統計」。瀏覽日: 2011/9/13。
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「一物一權主義」乃近代西方土地所有權制度的大原則，此等個人主義式的制度將有助於資本主義交易
秩序的穩固。相關介紹可參考鄭玉波著、黃宗樂修訂，2005，《民法物權》，台北：三民。
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例如，學者王增勇曾表示：「從原住民傳統智慧與世界觀，發展部落集體的共識，不再被政府部門的分
工所切割，也不再侷限於政府既有的政策思維，是原住民族在面對日常生活中最迫切所需要的自治權
利。」，由此觀之，現有的原住民保留地政策，顯然不利於部落集體共識及自治的發展。摘引自王增勇，
2009，〈社會福利作為原住民自治的可能路徑〉，網址：
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