Page 130 - 第六屆原住民族傳統習慣規範與國家法制研討會論文集

二、美國同意接受聯合國原住民族權利宣言的態度轉變

倘若《聯合國原住民族權利宣言》第 32 條 2 款有關「自由、事前及知情同
意」原則的「同意」，只能理解為原住民否決權利的保留，那麼就不難理解美國
等 4 國當初不願同意該項宣言的原因。畢竟相較於否決權利，原住民在《國家歷
史保存法》及《國家環境政策法》等法律下，參與於涉己事項的強度明顯較弱：

這兩部聯邦法律所規定的諮詢原住民制度，縱使並非聊備一格，對於在涉及原住
民生活、居住地或在對於渠等具有文化、歷史意義的「聖地」上從事開發行為來
說，原住民享有的參與程序也極其有限，頂多能說得上是要求行政機關必須評估
系爭開發行為對於原住民可能產生的負面影響而已。然而，這些評估的標準如何

擇定？特別是如何確保行政機關已站在原住民的觀點評估開發行為所帶來的成
本？相關法律條文未置一詞。更不要說原住民並沒有實質影響開發決策的機會：
只要行政機關確實踐行了評估的程序，原住民再怎麼反對，都不足以撼動行政機
關最終的決策。

然而誠如前述，《聯合國原住民族權利宣言》各項規定的理解，必須放置在
原住民「自決權利」的觀點底下，才有其意義。《聯合國原住民族權利宣言》第
32 條第 2 款的規定，一般被解讀為是「自由、事前及知情同意」原則的具體表
現。按該項宣言前揭規定：「各國在通過任何將影響原住民族的土地、領域，及

其他資源的政策，特別是與開發、利用或開採礦物、水源或其他資源有關的政策
前，應透過原住民族自己的代表機制，向相關的原住民族諮詢，並與其合作，以
獲取原住民族自由且知情的同意」。也就是說，從自治或自決的角度出發，原住
民對於涉己事項的參與權利，絕對不該止於單純、被動地接受諮詢而已。據此，

有關原住民「自由、事前及知情同意」的規定，自應理解為原住民自決概念下接
受諮詢及同意或參與「權利」的一環 。
正是因為《聯合國原住民族權利宣言》中具有涉及自決權利等文字的數項規
定，使得美國等國家有所疑慮，美國才沒有在宣言通過支出的第一時間，即同意

該項宣言 。美國聯邦政府有疑慮的具體原因正是在於：擔心原住民會以自決權
利的文字為基礎，尋求自治甚至主張獨立 。例如 Anaya 曾經提到：「對於『承
認自決權作為所有民族均享有的權利』的抵抗，乃是立基於『自決權』形同一種
獨立權利的誤解」 ，可作為一項合適的註腳。美國在該案的顧問也曾表示，以

該項宣言第 19 條 為例，擔心前揭宣言規定會被誤讀為：「藉由在任何可能影響
原住民的法律通過前，讓其享有『自由、事前及知情同意』的權利，將賦予次國
族群體（sub-national groups）對於議會經民主程序的立法，享有否決權」 。
在《聯合國原住民族權利宣言》通過後，各方對於「自由、事前及知情同意」

規定的討論，將問題簡化為該項宣言第 32 條第 2 款所定「諮詢」與「同意」兩
項概念如何釐清的議題，並逐漸形成一項共同理解，認為並非在所有的場合下，
都需要徵得原住民的同意。這項共同理解，或許是促使包括美國在內的 4 個最初
拒絕同意《聯合國原住民族權利宣言》的國家，後來決定加入該項宣言的主要原
因。

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