Page 33 - 第二屆原住民族傳統習慣規範與國家法制研討會論文集

李永然 從法律觀點談我國對原住民族土地之保障

1926 年華盛頓的「政府研究機構」授權內政部調查當時印第安人的社會狀況，其出具之「梅里
安報告」作出詳細報告並指出政府對於印第安人健康、教育、經濟、法律、宗教等各層面政策的問
題，報告結果震驚行政單位。就印第安土地分配政策，報告指出「私有土地制」並無導致「文明開
化」的結果，事實證明恰好相反。報告指出印第安人大量失去土地，卻無法提昇至適當的經濟地位，
造成死亡率高、健康狀況不良、教育程度低落，結論認為政府應撥出特款支援，也促進了 1930 年
代觀念進步的「印第安重組法」（Indian Reorganization Act） 註 25 。

「印第安重組法」的主要目標有：終結土地分配政策、保護印第安人宗教及自由、保存部族文
化及社會、保存並重置印第安土地、聯邦貸款印第安保留區以求其經濟發展、協助印第安人向聯邦
求償等等，該法的政策目的乃結束對印第安人之「個別化」政策，回復其原有的部族群體生活方式。
該法對於土地問題的主要內容在於終結前述之「土地總分配法」，並力求聯邦歸還「土地總分配法」
實施期間印第安人所失去的土地，防止原住民土地的繼續流失。土地分配時期「個人擁有土地」的
觀念，重組法將之修正為「部族登記制」，亦即採行以一定比例成員的團體共同登記土地的制度，
至於「成員」的定義，大多數的部族以「血緣比例制」來評斷是否為部族成員 註 26 。「印第安重組法」
的大力實施對於原住民的發展有絕對正面影響，印第安人的人口在「印第安重組法」實施下逐漸增
加，從 1910 年只剩 22 萬人增加為 1945 年之 55 萬人，35 年間便多了兩倍半的人口，且「印第安重
組法」亦收復了在土地分配法實施下差點失去的的四百萬畝土地 註 27 。

1970 年代美國尼克森總統在任期間推動原住民自決政策，其中涉及對原住民之土地歸還。其中
最著名之例乃將土地歸還予陶斯‧普布魯（Taos Publos）一案。對於陶斯‧普布魯人而言，位於新
墨西哥州中央的藍湖（Blue Lake）長久以來為其生命之源及民族精神中心。惟 1906 年聯邦政府在
該地設立「奇卡森國家森林」（The Kit Carson National Forest）使該族族人無法自由進入，因而喪
失四萬八千畝之土地，陶斯‧普布魯族不斷要求索回土地。1950 年代索賠委員會接受此一申訴，判
定聯邦政府取得藍湖的過程乃屬非法，但索賠委員會並未要求國會立法歸還藍湖，只要求提供給該
族人一千萬美元以及湖邊數千英畝的土地。然該族在 1960 年代再三要求土地的歸還，卻因當時政
府害怕其他部族會提出相同要求而未答應。直到尼克森在任期間方將土地歸還，並特別聲明此舉並
不代表美國政府對印第安人的施恩，而是依據公平正義原則所做的歸還 註 28 。此外，1971 年的《阿
拉斯加原住民賠償法案》，讓面積占阿拉斯加十二分之一的土地移轉予原住民，1972 年又歸還 21,000
英畝的土地給原住民 註 29 。

四、台灣對原住民族土地之保障

台灣《憲法》自 1947 年開始施行，直到 1991 年才開始修憲，至今已歷經了 7 次修憲，然而這
幾次修憲主要著重於政府制度之調整，對於人權議題之關注並不多，尤其關於台灣地區原住民族部
分。1992 年第二次修憲時仍然以「山胞」之名稱指稱「原住民」，「原住民」直到 1994 年第三次
修憲時才得到正名。1997 年修憲，則將「原住民」名稱改為「原住民族」，並加入「國家肯定多元
文化，並積極發展原住民族語言文化」。故就這 7 次修憲過程觀之，台灣地區原住民族所受到重視
之程度可說是微乎其微，僅於《中華民國憲法增修條文》第 10 條第 12 項規定：「國家應依民族意
願，保障原住民族之地位及政治參與，並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福

註 25
同註 22，頁 29-30。
註 26
同註 22，頁 30-31。
註 27
同註 22，頁 32。
註 28
同註 22，頁 46-47。
註 29
盧呂金德，台灣原住民族土地所有制政策之探討，國立東華大學公共行政研究所碩士論文，2010 年，頁 46。

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